X
تاریخ انتشار: یکشنبه 21 دی 1399
دولت مدرن، نبود دموکراسی و فساد اداری
بررسی مشکلات نظام بروکراسی در ایران

  دولت مدرن، نبود دموکراسی و فساد اداری

«سلامت بوروکراسی تابعی از دموکراسی است»؛ شاید این مهمترین سخن عباس آخوندی، وزیر سابق راه ‌و شهرســازی ایران باشد. اگر بوروکراسی ابزاری برای اداره دموکراتیک کشــور باشــد، این ابزار در صحنه سیاست ایرانی از دوره مشروطه تا به امروز مســیری پرپیچ و خم طی کرده‌است.
امتیاز: Article Rating

در دوره‌های غلبه دموکراسی بر اســتبداد این ابزار ظرفیت هم‌افزایی بالایی دارد و در دورانی در وضعیت افول اســت. اما همین ظرفیت توانست در ایران بعد از انقلاب مدیریت مدیران انقلابی و کم‌تجربه را نجات دهد. به گفته آخوندی از سال 1384 صحنه سیاســت در ایران از دموکراسی فاصله گرفته است؛ شاید در چنین شــرایطی بوروکراســی هم ناگزیر باید فاسد می‌شد. اما اصلاح سازمان سیاســی ایران در دســتور کار دولت یازدهم و دوازدهم هم قرار نگرفت و دولت نتوانست ســرمایه اجتماعی خود را حفظ کند. او معتقد است از ســال 1398 به بعد دولت خود را به جریانات تندرو تسلیم کرد و در زمین بازی آنها بازی کرد. آخوندی تنها راه بازگرداندن فضیلت به بوروکراسی را در مسیر اصلاح سازمان سیاسی می‌داند که بدون آن، نمی‌توان انتظار یک نوع دیوانســالاری کارآمد داشــت. این گفت‌وگو را بخوانید.

* قضاوت درباره نظام بروکراسی ایران از «مانع بودن» تا «کارساز بودن» متغیر است. به نظر شما نظام بروکراسی باید چه مشخصه‌ای داشته باشد تا بتواند در مسیر توسعه قرار گیرد؟

دولت مدرن بدون وجود نظام بروکراسی بی‌معنی است؛ باید در تمجید یا نکوهش بروکراسی افراط و تفریط نکنیم و اگر به فکر یک جامعه دموکراتیک نظامند هستیم باید به بروکراسی به مفهوم مثبت آن نگاه کنیم. زمانی که می‌گوییم یکی ازویژگی‌های دولت مدرن غیر شخصی و حقوقی بودن آن است، تجلی این موضوع در نظام دیوان‌سالاری مدرن دیده می‌شود. بروکراسی محملی است که امکان جا‌به‌جایی قدرت بدون اینکه منجر به فروپاشی نظم اداری و نظم مدیریتی جامعه شود را فراهم می‌سازد. لذا، اصل کارکرد بروکراسی بسیار مهم است و جزو ارکان دولت مدرن است. بروکراسی ابزاری برای پیشبرد اهداف حاکمیت ملی است. ولی، نباید خام‌اندیشانه تنها به آن به عنوان یک ابزار نگاه کرد. بوروکراسی در چرخه حیات خود دارای منافع می‌شود و گاهی می‌تواند به عنوان مانعی جدی فراروی اراده عمومی قرار گیرد.

*اما گاهی همین ابزار اصالت پیدا می‌کند.

این ابزار به دلیل این که متکی به جمعی از انسان‌هاست و آنان به صورت فردی، سازمانی و جمعی دارای منافع هستند. با این ویژگی، اگر منافعشان تامین نشود و اگر سازوکارهای بی‌طرفی بوروکراسی به خوبی طراحی و به‌کار بسته نشود، سخن شما درست. بوروکراسی ظرفیت مانع‌شدن بر راه توسعه، عدم اجرا و یا اجرای معیوب قانون شود و یا مقاومت در برابر حاکمیت قانون را دارد. بنابراین، تامل در باره بوروکراسی به عنوان یک پدیده مدرن و نحوه آفرینش، رشد و عملکرد آن در ایران امری ضروری است. تولد ناقص‌الخلقه بوروکراسی در کشورهای جهان سوم و یا کشورهای کم‌تر توسعه‌یافته، امکان شکل‌گیری و پرورش فساد در درون خود را دارد. اما نکته بعدی موضوع کارایی بروکراسی است که چقدر کارایی دارد و چقدر می‌تواند جامعه و مخصوصا جامعه ایران را به سمت توسعه کمک کند؟

* باتوجه به مشخصه‌های گفته شده و تجربه یک قرن نظام بروکراسی در ایران چرا همچنان از ناکارآمدی آن گفته می‌شود؟

دولت در یک وضعیت تعلیق در ایران قرار دارد. بروکراسی عمدتا برای اجرای و حاکمیت قانون بنا شده‌است. ایران دارای یک میراث استبدادی بسیار گسترده است. وقتی دولت مدرن در ایران تشکیل شد، به تدریج در خدمت اجرای منویات استبداد قرار گرفت و از نمونه ایده‌ال بوروکراسی بر اساس تعریف ماکس وبر فاصله گرفت. رابطه استبداد و بروکراسی بحث بسیار پیچیده‌ای است. چراکه فرض درباره بروکراسی این است که بروکراسی نهادی اداری است که برای اجرای حاکمیت قانون که منبعث از اراده عمومی و اراده ملی است تأسیس شده‌است. با این فرض، فرایند شکل‌گیری بروکراسی و فرایندهای تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری در آن و ممیزی کارایی‌اش مرتبا در محضر آرای عمومی که پایه حاکمیت است قرار دارد. لیکن، چنانچه این بوروکراسی تبدیل به ابزاری برای منویات استبداد شود، تمام این فرایندها موضوعیت خود را از دست می‌دهند و تبدیل به ستادی برای حفظ هرم قدرت و ذینفعان آن می‌شود. پرواضح است، که در این وضعیت بوروکراسی نه فداکار و ایثارگر است که از منافع خود چشم‌پوشی کند و نه شفاف است که به یک ملت پاسخگو باشد. از این رو، خود تبدیل به نهادی ذنفع در مجموعه سسلسله مراتب منافع و هرم قدرت می‌گردد. این نکته‌ای است که در ایران مورد توجه قرار گیرد. رابطه‌ی توسعه سیاسی و بروکراسی بسیار پیچیده است. در بخش‌هایی، در مرحله صفر آفرینش بروکراسی می‌توان ردِّپای تیول‌داران و حلقه پیرامونی استبداد را در آن دید. در باز کردن این بحث باید بسیار دقیق و ظریف بود. به راحتی نمی‌توان این بحث و پیچیدگی‌های آن را مطرح کرد.

*یعنی شکل‌گیری بروکراسی در ایران همراه با ناکارآمدی بوده است؟

به این مفهوم نیست که بروکراسی ایران کلا یک بروکراسی فاسد و یا ناکارآمد است؛ من در ادامه به چشمه‌های خوب و نمایان آن نیزاشاره خواهم کرد. ولی، در هر صورت باید به این نکته توجه کنیم که بوروکراسی در بستر تیول‌داری و مشروطه شکست‌خورده در ایران شکل گرفته‌است. این موضوعی نیست که بتوان به‌سادگی از کنار آن گذشت. اگر بخواهید کارایی بروکراسی را بسنجید، کارایی بروکراسی ارتباط مستقیمی با شدت و میزان حاکمیت قانون و اراده‌ی عمومی دارد. هر چقدر جریان دموکراسی بر جامعه حاکم باشد و دارای یک توسعه سیاسی و دولت دموکراتیک باشیم قاعدتا امکان داشتن یک بروکراسی سالم‌تر و کارآمدتر به وجود می‌آید. چون سلامت بوروکراسی تابعی از دموکراسی است. اساسا بروکراسی ابزار تنفیذ اراده سازمان سیاسی است. بنابراین، سلامت و کارایی بوروکراسی تابعی از سلامت و کارایی سازمان سیاسی است.

*به نظر می‌رسد شما عدم کارایی بروکراسی در ایران را وابسته به مسیر می‌دانید؛ به هر حال بروکراسی ایرانی میراث‌دار نوعی استبداد شکل گرفته یا نهادینه شده است و ممکن است در روند شکل‌گیری دستگاه بروکراتیک در ایران تأثیر بگذارد.

دقیقا. کارایی بوروکراسی تابعی از مسیر آفرینش و توسعه خود است.

*چرا بروکراسی در طول زمان نتوانسته خود را ترمیم کند؟

به نظر من فرایند توسعه دستِ‌کم به اندازه اهداف توسعه اهمیت دارد. چرا که ممکن است ما از جهت هدف‎گذاری و مبنای نظری اهداف بسیار مهمی را مدنظر داشته باشیم ولی، به سبب غفلت از فرایند رسیدن به هدف ناکام شویم. همچنان که اگر نگاه کنید رهبران مشروطه اهداف بسیار برجسته‌ای در ذهن داشتند و حرف‌هایی که می‌زدند حرف‌های بسیار نمایانی بوده و در دوره خود خیلی پیشرفته بوده است. این فرایند که آن سخنان از موقعیتی که ایران در آن بوده؛ منظور سنت استبداد قاجار، قرار داشتن در میدان منازعه روس و انگلستان، چگونه می‌خواسته از آن مرحله تاریخی عبور کند و به یک دولت مدرن برسد موضوعی است که کمتر به آن توجه شده‌است. اساسا اکثر جنبش‌ها، حرکت‌ها و اقدام‌های اصلاحی در جوامع قربانیِ نبودِ فرایندهای درست شده‌اند.

*چگونه ارتباط معنادار بین دوره‌های دموکراسی در تاریخ ایران و قدرت بروکراسی را تبیین می‌کنید؟

فرایند شکل‌گیری بروکراسی به‌موجب قانون است و به خودی خود شکل نمی‌گیرد. کسی که تصویب می‌کند عدلیه چگونه باشد، قوه مجریه چگونه باشد و این قوه چند وزارتخانه و سازمان داشته باشد و امور مختلف اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و امنیتی چگونه سازمان یابند و نظم ارتباطی بین این سازمان‌ها و هماهنگی امور چگونه باشد و بحث سیاست‌گذاری عمومی انتزاعش که بروکراسی حداقلش مطالعات اولیه سیاست گذاری عمومی را انجام دهد و بتواند پیشنهادهای روشنی برای سیاست‌گذار و مدیریت سیاسی ایران داشته باشد همه اینها به موجب قانون است و هیچ سازمانی با ماموریت حاکمیتی وجود ندارد که به موجب قانون شکل نگرفته باشد. خیلی مهم است این قانون تا چه حد بازتاب‌دهنده اراده عمومی و حاکمیت ملی باشد. دوره‌هایی بوده که می‌بینید مثلا دهه سال 1320 استبداد در ایران ضعیف است و رضا شاه از رأس قدرت حذف می‌شود. اتفاقی که رخ می‌دهد این است که احزاب، گروه‌ها، مجلس و مطبوعات بالا می‌آیند. ثمره دهه 1320 ملی شدن صنعت نفت، تشکیل نهضت ملی و دولت ملی بود. در این فرایند بروکراسی مستقل و منفک از این فرایند نیست و این بروکراسی یک بروکراسی نیست که جرأت اظهارنظر نداشته باشد و نتواند حرف‌هایش را بزند و سیاست‌های عمومی لازم را پیشنهاد کند. در دهه سال 1320 قوانین بسیار خوبی به تصویب رسید و شاید برخی از بهترین قوانین ملی ایران در دهه 1320 و سپس 1330 تصویب شده‌اند. تا زمانی که استبداد پهلوی دوم در یک وابستگی خارجی هوای ادامه راهِ پدر را کرد. تا پیش از این چرخش، فساد بروکراسی کمتری هست، نحوه جذب نیروها به بروکراسی منصفانه‌تر است، نظام آموزش در بروکراسی یک نظام آموزش موفق‌تر است و بروکراسی می‌تواند سیاست گذاری عمومی را پیشنهاد کند. بعد از آن، انقلاب به‌اصطلاح سفید را می‌بینید. آیا اصولی که شاه مطرح کرد و این مفهوم محصول بروکراسی ایران بوده یا از بیرون به بروکراسی تحمیل شده است؟! می‌بینید بروکراسی در این فرایند سهمی نداشته و اساسا در شکل‌گیری این اندیشه و اصول ناشی از آن، بروکراسی ایران غایب است و نه رهیافت جامعه و نه رهیافت نخبگان هیچ کدام حضور ندارند و این نکته بسیار مهمی است. شما خاطرات آقای مهندس نیازمند را ببینید که می‌گوید ناگاه با این مطلب روبه‌رو می‌شود که شاه می‌خواهد اصول 13 و 14 انقلاب خودش را مطرح کند و او که باید مجری آنها باشد از اساس از آن بی‌اطلاع بوده‌است. این را از این رو مطرح کردم که اگر بخواهید موضوع بروکراسی را مطرح سازید باید بگویید بروکراسی در چه ساختار سیاسی عمل می‌کند؛ چون کارکرد بروکراسی و نهاد بروکراسی ابزار سازمان سیاسی است؛ درست است خودش سیاسی نیست ولی ابزار کار سازمان سیاسی هست.

* بعد از انقلاب بنیان‌های عملی نظام بروکراتیک به چه مسیری رفت؛ برخی معتقدند نظام بروکراتیک ایران به آن هم‌افزایی لازم نرسید؟

یکی از نقاط قوت و اتفاقات مثبت انقلاب اسلامی ایران این بود که امام خمینی (ره) مانع متلاشی شدن نظام اداری و بروکراسی شد. اوایل انقلاب عده‌ای بر این باور بودند که نظام اداری ایران را باید متلاشی کنند. هم‌چنان‌که گروهی در پی متلاشی ساختن ارتش بودند. ایده اصلی آنها این بود که این نهادها در خدمت انقلاب و مردم نیستند و به‌اصطلاح نیاز به یک پاکسازی خیلی گسترده در تمام سطوح دارند. یعنی هم از جهت فرایندهای اداری و هم از جهت ترکیب نیروی انسانی باید پاکسازی شوند. به همین طوزارت فرهنگ آن زمان، سازمان برنامه و بودجه و یا دانشگاه‌ها برای مدتی تعطیل شدند. کسی که مانع افراط و توسعه این روند شد و ساختار ارتش و ساختار بروکراسی در ایران را حفظ کرد، شخص امام خمینی (ره) و شورای انقلاب بودند. تا آنجا که من متوجه می‌شوم، البته ایشان به اصلاح ساختاری آنها و متناسب‌سازی آنها با اهداف انقلاب معتقد بود ولی، نه از راه انحلال و متلاشی ساختن آنها. باید به این نکته توجه کنیم که انقلاب ایران جز معدود انقلاب‌هایی بود که نظام بروکراسیش بعد از پیروزی انقلاب متلاشی نشد و از کار نیفتاد. اگر بروکراسی ایران متلاشی می‌شد با اتلاف سرمایه و منابع انسانی عظیمی مواجه می‌شدیم. لذا می‌بینید بلافاصله در ایران امکان تدوین بودجه‌ی سالانه، اعمال قانون و پاسخگویی به مراجعات روزمره مردم فراهم بود. مدتی شورای انقلاب فعال بود تا این که نهادهای قانونی مکمل شکل بگیرد و قانون اساسی تصویب شود و فرایندهای نهادینه شدن انقلاب طی شود. بنابراین، علی‌رغم توقف‌های کوتاهی که در نظام بروکراسی ایران به‌وجود امد، سیستم همچنان در دهه‌های 1360 و 1370 به عنوان یک بروکراسی با فساد کم تعریف می‌شود. لذا سرجمع میزان بی‌اعتمادی به بروکراسی در آن دو دهه کمتر از اواخر دهه 1380 و دهه 1390 است چراکه پایبندی به فرایندهای قانونی برای سازمان سیاسی اصل بود.

 

*پس از انقلاب نیروهای جدیدی امور کشور را به عهده گرفتند که تا آن موقع شناخته شده نبودند و تجربه عملی کافی برای پست‌هایی که در اختیارشان بود نداشتند؛ یا تفکر درست که آن مسیر را پیش ببرد نداشتند . اینها هم ممکن است باعث کژکارکری و به بی‌راهه رفتن نظام بروکراسی شوند.

این که نیروهای جدیدی مسئولیت اداره پست‌های اداری را برعهده گرفتند درست است. و اینکه ضرورتا این افراد تجربه لازم را نداشتند این هم درست است. این طبیعت هر انقلابی است. مگر جز این می‌شد انتظار داشت. نکته مهم این است که بروکراسی توانمندتر از آن است که یک مدیریت انقلابی بتواند آن را به هر نحو که بخواهد هدایت و راهبری کند. افزون براین، بوروکراسی این ظرفیت را دارد که قسمت‌هایی از آن در جریان تحول‌های روزگار آسیب می‌بیند ترمیم کند. در ابتدای انقلاب کسانی که مسئولیت مدیریت سازمان برنامه و بودجه را بر عهده گرفتند شاید هیچ‌کدام تجربه بستن یک بودجه را نداشتند. ولی، دولت همواره واجد بودجه مصوب بود. این در واقع ظرفیت فن‌سالارانه و ظرفیت دیوان‌سالاری دولت بود. ممکن است خیلی از کسانی که در رأس وزارت خانه‌ها قرار گرفتند و مدیریت ارشدش را در اختیار گرفتند سابقه مدیریت تکنوکراتیک نداشتند ولی وزرات‌خانه‌ها کار می‌کردند. تمام ایده بروکراسی همین است. ایده بروکراسی می‌گوید بروکراسی فراتر از مدیران خودش است و ظرفیت ترمیم بخش‌های آسیب‌دیده خود را دارد. باز باید توجه دهم که این بیان بدین معنی نیست که بوروکراسی ضرورتا به‌‍صورت کارآمد کار می‌کند. این تنها بدین معنی است که بوروکراسی فراتر از مدیران ارشد خودش است.

*یعنی مدیران میانی یا ظرفیت نظام بروکراسی باعث شد کارها راهبری شود؟

من می‌گویم ظرفیت بروکراسی و دیوان‌سالاری ایران در آن حدی بود که بتواند کارهای روزانه را حتی با قرار گرفتن مدیران کم سابقه، کم دانش، آموزش ندیده و کم آگاه نسبت به قوانین، مقررات و فرایندها در راس خود را انجام دهد. این نکته‌ی بسیار مهمی است. در واقع توانست کارکرد جاری خود را حفظ کند و در کارکرد جاری سیستم اختلالی جدی ایجاد نشد. اگر عراق بعد از صدام، لیبی بعد از قذافی، افغانستان بعد از فروپاشی نظام پادشاهیش و اشغال روس‌ها را تصور کنید می‌بینید در آنجاها هنوز هم نمی‌توان یک نظام دیوان‌سالاری که حداقل امور جاری را بتواند به روانی اداره کند پیدا کنید ولی ایران هیچ وقت دچار این توقف نشد و این نکته مثبت است. روسیه در این ارتباط دچار فاجعه شد و یا لیبی هنوز هم گرفتار است. تمام تلاش من این است که واقع‌نگرانه به صحنه نگاه کنم. با این وجود، نباید چشم بر ناکارآمدی‌ها و کاستی‌ها فروبست.

*به گفته عده‌ای این سازمان از نیروهای کارشناسی خالی شد. وقتی آقای خیر به عنوان رئیس سازمان برنامه و بودجه انتخاب شد، سازمان را تعطیل کرد تا نیروهای تازه‌ای برای ضرورت انقلاب پرورش دهد و اینها وقفه‌ای در روندهاست. شاید انحراف از این جاها شروع شده باشد.

بله دقیقا برخی می‌گفتند که سازمان برنامه و بودجه باید متوقف شود چون این سازمان به نفع امریکایی‌ها بودجه را تدوین می‌کند. همین نگاه و نظر در حوزه آموزش هم بود. یک نظر ناظر بر انقلاب اداری و ضرورت توقف تمام نظام دیوان‌سالاری تاکید داشت. هم‌جنان‌که گفتم، این نظریه جاری نشد و به اینجا کشید که مدت کوتاهی وزارت فرهنگ و سازمان برنامه و بودجه و دانشگاه‌ها تعطیل شدند ولی، نظام دیوان‌سالاری ایران به هیچ وجه متلاشی نشد و سرانجام آموزش عالی، وزارت فرهنگ و سازمان برنامه و بودجه به جای خودشان برگشتند. توقف‌ها کوتاه و کم‌اثر بودند. اساسا راهبران انقلاب چنین ادعایی نداشتند که تمام کارمندان دولت، افسران ارتش و بقیه سیستم اداری فاسد هستند. اصلاً چنین نظریه‌ای نبود و این نکته قوت انقلاب اسلامی ایران است. انقلاب ایران نسبت به بقیه انقلاب‌هایی که در جهان شد دارای تلفات انسانی، اداری و اقتصادی بسیار کمتری بود و خیلی خوب توانست خود را به استقرار نهادهای قانون از جمله تصویب قانون اساسی، برگزاری انتخابات، تشکیل مجلس شورای اسلامی، دولت مدرن و دولت متکی به قانون و آرای عمومی و رأی نمایندگان برگرداند. اگر می‌خواهید مشکلات نظام دیوان‌سالاری و فن‌سالاری در ایران را بررسی کنید آن را نباید در قالب ضعف مدیران در دستور کار قرار دهید. این موضوعی که باید در چارچوب فرایندهای تحولی سیاسی، اجتماعی و تاریخی در ایران مورد بررسی قرار گیرد. در این چارچوب، بزرگترین ضعف و کاستی نظام دیوان‌سالاری تفکیک نکردن پست‌های سیاسی از پست‌های دیوانی است. و این به دلیل سابقه تاریخی نظام تیول‌داری در ایران است. یک زمانی تیول‌ها در دوره قاجاریان، حوزه‌های جغرافیایی معینی بودند و این بار تیول‌ها با شدت بسیار کمتر می‌توانست سازمان‌های اداری معینی باشند. در اکثر سیستم‌های اداری دنیا تعدادی از پست‌ها سیاسی هستند مثل وزیر و معاون وزیر و ملاک و معیار تصدی آن‌ها سیاسی است. مثلا الان بعد از انتخابات امریکا، رئیس جمهوری که رأی آورده در حال چیدن کابینه و تعیین وزرا و معاونان است. این دو سطح را سطح سیاسی می‌گویند. ولی معیار انتصاب، آموزش و رشد در سایر پست‌های اداری حرفه‌ای است و ربطی به حزب پیروز ندارد. ولی، در سیستم تیول‌داری، همه این افراد در معرض تغییر قرار می‌گیرند. این آن مشکل ایران است که نرخ بهره‌وری، کارآیی و کارآمدی بوروکراسی ایران را کاهش می‌دهد.

*الان هم از وضعیت نابه‌سامان مدیران میانی، همراهی و عدم همراهی آن با دولت و برخوردهای سیاسی در ایران می‌گویند.

دقیقا، بزرگترین ضعف ما در ایران همین است که سازمان بروکراسی و دیوان‌سالاری که باید بر اساس قوانین و مقررات می‌توانست ثبات ارائه خدمت به ملت را حفظ کنند مانند تحولات سیاسی در رأس دچار تلاطم شد. اساسا بحث دیوان‌سالاری و آموزش بسیار مهم است. گفتم که تفاوت دولت مدرن و غیر مدرن موضوع غیر شخصی بودن حکومت است. در دولت غیر مدرن یک والی که عوض شود و یک والی دیگر بیاید همه چیز به هم می‌خورد ولی در دولت مدرن حکومت غیر شخصی است و تداوم وجود دارد یعنی اگر استانداری عوض شود در سیاست‌ها و ترکیب مدیران استان اتفاق چندانی رخ نمی‌دهد. وقتی نظام انتصاب‌ها سیاسی به سطح ادارات میانی و خرد می‌آید اساسا اصل تداوم، اصل انتقال تجربه، اصل شایسته‌سالاری، اصل حاکمیت قانون و اصل رعایت فرایندهای اداری مخدوش می‌شود و ما در این سطوح مشکل داریم. اگر از این منظر به کاستیی‌ها نگاه کنیم دارای کاستی‌های عمده‌ای هستیم.

* به نظر می‌رسد مسئولان جمهوری اسلامی ایران همواره اسیر شرایط بودند و فقط در مقابل شرایط واکنش نشان می‌دادند و خودشان هیچ برنامه‌ای برای اداره کشور نداشتند.

تعمیم شما جای تامل دارد. خیلی با شما هم‌رای نیستم. علیرغم همه کاستی‌های ابتدای انقلاب و تحمیل جنگ بر ایران تا 1384 به دلیل آن که هنوز قانون در کشور تا حد زیادی حرمت داشت، بوروکراسی ایران درگیر فساد گسترده نشده‌بود. البته که می‌توانیم یک سری کاستی‌هایی برای نظام دیوان‌سالاری در همین دوره نیز برشماریم از جمله ضعف در حوزه آموزش و تربیت نیروی انسانی حرفه‌ای تراز ملی و یا استقرار بنیان‌های دولت الکترونیک و یا برقراری یک نظام مدیریت ارتباطات با شهروندان (ZRM) و از این دست امور که بسیار هم مهمند. لیکن از سال 1384 به بعد قانون، و مفهوم دولت-ملت مدرن مورد بی‌توجهی کلی قرار گرفت. لذا شما می‌بینید سازمان برنامه تعطیل شد و خزانه کشور و تا حد منابع بانک‌ها تا حدی تبدیل به کیسه‌ای شدند که دولت تصور می‌کرد مجاز به هر دخل و تصرفی در آنها هست. و اگر مورد سؤال قرار می‌گرفت می‌گفت نیت خیر دارم و نماینده مردم هستم و بر اساس نیت خیری که دارم می‌توانم هر طور بخواهم ورود کنم. بسیاری از شوراهای رسمی که مرجع تصمیم‌گیری قانونی بودند تشکیل نشدند، بسیاری از فرایندهای رسیدگی و تصمیم‌سازی مورد کم‌توجهی قرار می‌گرفتند و مفهوم کارشناسی در غربت قرار گرفت. مفهوم خرد جمعی که بنیان دولت-مدرن و دولت متکی بر آرای عمومی است چندان دستور کار نبود، مفهوم بهره‌وری، منافع عمومی و منافع ملی بیشتر مفهوم‌های غربی تلقی می‌شدند. ازاین‌رو، بر این باورم که از سال 1384 به این سو، تلقی از بوروکراسی و نظام دیوان‌سالاری و مهم‌تر مفهوم دولت مدرن و حاکمیت اراده‌ی عمومی دچار یک دوربرگردان و انحرافی بنیادین از تعریف اولیه و قانونی خود شد. این سال، یک سال بسیار مهمی در تاریخ انقلاب است که آغاز فرسایش دولت ملی و ظرفیت‌های ملی را در بر دارد. بخش عمده‌ای انحراف‌های قانونی که بعدها به شکل‌گیری فسادهای بزرگ منجر شدند و بسیاری از فسادهای بزرگی که اکنون خبرهای آنها در رسانه منتشر می‌شود به همین امر باز می‌‌گردد. این بدین معنی نیست که پیش از این سال همه چیز طیب و طاهر بود. البته می‌شد و می‌شود که کاستی‌های فراوانی را از آن دوران نیز مثال زد اما، این کاستی‌ها از حیث شدت و وسعت به هیچ‌وجه قابل قیاس با فاصله گرفتن از اصل حاکمیت ملت و کژکارکردی‌‌هایی که پس از این سال در ایران دیده شد، نیستند. از سال 1384 به این سو، به تبع آن تحول منفی در سازمان سیاسی ایران نظام بروکراسی ایران دچار یک نوع کژکارکردی بنیادین می‌شود.

*اوایل انقلاب یک سری نهادهای انقلابی تأسیس شد و بعد از این که جنگ تمام شد این نهادها به کار خود ادامه دادند؛ این نهادها در طول عمر خود چقدر توانستند با نظام بروکراسی ارتباط برقرار کنند یا در مقابل نظام بروکراسی ایستادند؟

نهادهای انقلابی دو دسته هستند؛ یکی دسته‌ای هستند که در ردیف نهادهای دیوان‌سالاری اداری کشور قرار می‌گیرند و با نظام دیوان‌سالاری رقابت می‌کنند و یک سری نهادهای امدادی هستند که رقیب دیوان‌سالاری نیستند. یکی از نمونه‌های نهادهای برجسته رقیب دیوان‌سالاری جهاد سازندگی بود. جهاد سازندگی از جنبه مأموریت و وظایف موردهایی را که اول انقلاب برای خود تعریف می‌کرد با بخش عمده‌ای از مأموریت و وظایف دستگاه اداری همپوشانی داشت و البته، در بخش‌های کشاورزی و دام‌پروری همپوشانیش بسیار بود چون جغرافیای کار جهاد سازندگی در روستاها بود. ولی در بخش‌های دیگر هم هم‌چون راه، آب و برق روستایی و بندها و سدها و این مسائل نیز هم‌پوشانی بود ولی، با شدت کم‌تر. به هر روی، مساله جهاد سازندگی با قانون حل و فصل شد و با شکل‌گیری جهاد کشاورزی تا حد زیادی این اشتراک و همپوشانی مأموریت‌ها حل شد. بنیاد مسکن نیز نهاد خیریه‌ای بود که به خانه‌سازی کمک می‌کرد و نهادی نبود که بخواهد رقیب وزارت مسکن و شهرسازی وقت باشد و اساسا دارای مأموریت حاکمیتی نبود که بگوییم در جهت اجرای وظایف حاکمیتی یک مأموریت داشت. بعدها که قانون برایش تعریف شد و این بنیاد مسکن تبدیل به یک نهاد حاکمیتی تشکیل شد، ماموریت آن طوری تنظیم شد که با وزارت مسکن و شهرسازی تداخل نداشته باشد. بنیاد مسکن تا حد زیادی جانشین سازمان عمران روستایی شد که تا پیش از این در وزارت کشاورزی بود. بنیاد در بخش سوانح هم مسئولیت رسیدگی به سوانح مثل سیل، زلزله و مسائلی از این دست را پذیرفت که هیچ نهادی ماموریت روشنی در این زمینه نداشت. کمیته امداد امام نیز یک نهاد خیریه است. تصورم بر این است که تدبیری که پس از انقلاب توسط شورای نهاد رهبری انقلاب و شورای انقلاب اتخاذ شد تا نظام دیوان‌سالاری ایران متلاشی نشود یک تدبیر بسیار درست بود چون اگر بر اساس فضای احساسی حاکم بر فضای سیاسی ایران در آن زمان تصمیم گرفته می‌شد، جای همه وزارت‌خانه‌ها، یک سری کمیته انقلابی مثل کمیته آب، برق، مسکن، راه و کشاورزی بود. تصور کنید که اگر چنین شده‌بود، الآن در چه وضعیت بلبشویی در این کشور قرار داشتیم.

*شما گفتید که از سال 1384 نهاد بروکراسی وارد مرحله جدیدی از وضعیت شد که الآن با عنوان عدم کارایی، کاهلی، کم کارکردی و حتی کج کارکردی تحلیل و ارزیابی می‌شود؛ آیا این تغییر مسیر یا این اتفاقات نتیجه این سیر تاریخی نهاد بروکراسی بعد از انقلاب بود یا این تصمیمات و این مسیر یک تصمیم قائم به شخص تعریف می‌شود؟

به نظر من این اتفاق‌ها تابعی از تغییری که در سازمان سیاسی ایران رخ داد می‌باشند. تاکید می‌کنم که مبنای نظری من این است که دیوان‌سالاری سازمان اداری سازمان سیاسی کشور است. ازاین‌رو، کج کارکردی‌ها، فساد، تحولات، ناکارآمدی، بهره‌وری بسیار پایین، فربه شدن بروکراسی، عدم پاسخگویی، عدم تصمیم‌گیری و موازی‌کاری‌ها همه و همه نتیجه تغییری است که در سازمان سیاسی ایران و تضعیف موقعیت و جایگاه نهاد قانون رخ داد می‌باشند. نقطه‌ی آغازین اصلاح در نظام بوروکراسی به سازمان سیاسی برمی‌گردد نه سازمان اداری. اگر قانون برای سازمان سیاسی اصالت نداشته و بیشتر جنبه ابزاری داشته باشد و به ضرورت توجه به فرایندها اعتقادی نداشته باشد و خود را موظف به طی آنها نداند، نمی‌توان انتظار قرارگرفتن در مسیر بهبود را داشت. اگر سازمان سیاسی شهروندان را به شهروند خوب و شهروند بد طبقه‌بندی کند و خود را وامدار شهروند خوب به تعریف خود بداند و دربرابر شهروند بد بنا به تعریف خودش تعهدی نداشته باشد، این آشکارا به مفهوم و مثابه مشروعیت بخشی به رواداری تبعیض میان شهروندان است. زمانی که سازمان سیاسی خود را متعهد به قرارداد اجتماعی نداند، آنچه را که در واقع به عنوان وظیفه انجام می‌دهد را مهرورزی می‌خواند. اساسا در حکومت مهرورزی مفهومی ندارد و اگر حاکم کاری انجام می‌دهد وظیفه قانونیش است و مهری نمی‌ورزد. اگر سازمان سیاسی به مفهوم مشارکت اعتقادی نداشته باشد و مشارکت را فقط یک ابزاری برای دستیابی و کسب مشروعیت صندلی خود بداند چه دلیلی دارد که به یک دیوان‌سالاری مستقل و کارآمد پایبند باشد. در واقع این سازمان سیاسی تلاش می‌کند از تمام ظرفیت این دیوان‌سالاری به عنوان ابزار خود استفاده کند و تغییری در این ابزار به هر نحو که دوست دارد ایجاد کند؛ لذا می‌بینید به محضی که در موقع قدرت قرار می‌گیرد اقدام به تغییر در پایین‌ترین سطح در حد بخشدار و دهیار می‌کند.

* از سال 1392 به بعد چقدر دولت یا نظام سیاسی توانست فضیلت یا منزلت از دست رفته را به دستگاه بروکراسی برگرداند؟

از سال 1392 به بعد چند نقطه قوت و چند ضعف داریم. اصلاح سازمان سیاسی ایران در دستور کار دولت یازدهم و دوازدهم قرار نگرفت. ضرورت یک دوربرگردان نو برای بازگشت به اصل قرار گرفتن حاکمیت اراده‌ملی، اصالت دادن به نهاد قانون و یا ضروت تعهد بی‌قید و شرط به مفهوم منفعت عمومی در دستور کار قرار نگرفت. البته در پاسخ این نقد ممکن است که گفته شود که صحنه سیاسی تحت تاثیر نهادهای خارج از آرای عمومی است و دولت اساسا ظرفیت هدایت و راهبری سازمان سیاسی را ندارد. لیکن به گمان من این پاسخ قانع کننده نیست. چون همواره ظرفیت دولت و میزان موفقیت آن نسبی است. مهم این است که اساسا آیا دولت اصلاح سازمان سیاسی و ایجاد هم‌افزایی با نهادهای مدنی را در دستور کار قرار داد و یا خیر. آیا می‌توانیم یک رابطه‌ی تعریف شده بین دولت و احزاب، گروه‌ها و نهادهای مدنی را نشان داد؟ همین کژکارکردی را می‌توان در باور مجلس به اصالت نهاد قانون و رابطه آن با نهادهای مدنی سراغ گرفت. دربرابر این، نقاط مثبتی که در دولت صورت گرفت این بود که تا حد زیادی به حاکمیت قانون احترام گذاشته شد و مجددا به رعایت بسیاری از فرایندهای قانونی برگشتیم. از این رو سرمایه اجتماعی رو به فزونی گذاشت و در نتیجه در سال‌های 1393 تا 1396 انتظارات عمومی مثبت سبب شد که امید اجتماعی فزونی یابد. لذا، ناپایداری و عدم قطعیت در بازار کاهش پیدا کرد. بخش عمده‌ای از اتفاقاتی که در سال 1394 و 1396 بیشتر ناشی از انتظارات مثبت جامعه بود ولی متأسفانه دولت نتوانست این سرمایه را حفظ کند و این انتظارات مثبت را در سال 1397 و 1398 حفظ کند و خود را به جریانات تندرو تسلیم کرد و در زمین بازی آنها بازی کرد. این منجر به این شد که الآن می‌بینید که حتی زمانی که بسیاری از طرح‌های خوب که تصویب می‌شود، وقتی با مدیران میانی صحبت کنید به شما پوزخند می‌زنند. چون اصولِ برنامه و سیاست از نظر آنان بی‌اعتبار شده‌است. نظام فن‌سالاری چون در فرایند تصویب این برنامه‌های خوب دخیل نبوده و می‌داند که منابعش مادی ومعنوی آنها فراهم نیست و تصمیم‌ها به‌صورت سیاسی و خارج از روال گرفته شده با آنها احساس بیگانگی می‌کند. به ویژه در این دوره که شکاف میان مجلس و دولت در اوج خودش است و تصمیم‌ها بدون هم‌رایی و هم‌افزایی اتخاذ می‌شود.

* در خلال این درگیری‌های سیاسی در حوزه‌کاری خود، تنش‌ها و سنگ‌اندازی‌ها را کجا می‌دیدید؟

من یک مثال می‌زنم. ما در وزارت راه و شهرسازی در سال 1395 برآوردمان این بود که اتمام پروژه‌های راه و شهرسازی بیش از 250 هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز داشت اما اعتباری که برای اجرای برنامه‌ها در اختیار ما بود حتی 15 هزار میلیارد تومان هم نبود. اساسا اعتبارات با حجم تعهدات ما سازگاری نداشت. اگر نظام بروکراتیک می‌خواست پروژه تعریف کند کاری که می‌کرد این بود که ابتدا پروژه‌های موجود را طبقه‌بندی می‌کرد هم از جهت میزان پیشرفت و قابلیت اتمام و هم از جهت سودمندی و ضرورت. به‌هرروی، با توجه به محدودیت منابع با رعایت یک سری شاخص منابعش را به پروژه‌های مورد اولویت تخصیص می‌داد تا این پروژه‌ها را تمام کند و وارد چرخه بهره‌برداری کند. ولی، آنچه رخ داد این بود که بسیاری از پروژه‌ها در نهادهای تصمیم‌گیر چه در دولت و چه در مجلس با فشار سیاسی تعریف می‌شد. از این گونه مساله‌ها می‌توان مثال‌های زیادی زد.

* در اینجا نقش رئیس جمهور چه بود؟

اختلاف میان ایشان و من همین بود. بر اساس نظر کارشناسی مدیران و کارشناسان ارشد وزارت‌خانه بر این باور بودم که در مساله مسکن، مسکن خانه‌اولی‌ها، بازآفرینی شهری در بافت‌های فرسوده میانی و بافت‌های اسکان غیر رسمی است و این بخش از بازار باید در اولویت قرار گیرد. تجربه پیش و پس از انقلاب حاکی از آن بود که احداث چند هزار واحد مسکونی به‌طور مستقیم توسط دولت، هیچ‌گونه کارایی در پاسخ به مشکل مسکن و یا تاثیرگذاری بر بازاری متشکل از بیش از 27 میلیون واحد مسکونی ندارد. ولی، رییس جمهور اصرار بر مداخله در بازار مسکن داشت. این یک نمونه دیگر از تصمیم سیاسی توسط دولت و یا حمایت از مداخله دولت در بازار مسکن از سوی مجلس تنها با معیار سیاسی و بی‌توجهی و کنار گذاشتن بوروکراسی از فرایندهایی است که ضرورتا باید در باره آن اظهار نظر کند می‌باشد. به همین سیاق، اغلب طرح‌هایی که در مجلس طرح می‌شود مبتنی بر حذف بوروکراسی و غلبه منافع سازمان سیاسی مجلس بر منافع ملی است.

* رئیس جمهور چقدر می‌خواست با نظام بروکراسی یا فن‌سالاری و بدنه کارشناسی ارتباط برقرار کند و آیا اراده چنین چیزی را داشت یا نه؟

آیا برنامه مسکن ملی حاصل یک کار کارشناسی است که در بدنه وزارت راه و شهرسازی انجام شده‌است؟ همین بی‌توجهی به دانش بوروکراسی را در نظام قیمت گذاری کالاها و خدمات، قیمت گذاری ارز، تخصیص منابع به طرح‌های مختلف، سیاست خارجی و خیلی جاها می‌بینید . از سال 1384 به بعد در ایران صحنه سیاسی از دموکراسی فاصله گرفت. در دموکراسی نهادهای مدنی نقش تعیین کننده دارند. مثال دیگر، آیا اتاق بازرگانی در کدام سیاست تجارت ایران نقش دارد؟ از بحث fatf در مبادلات مالی بگیرد تا نظام تعرفه‌ها انتخاب شرکای تجاری، نظام حمل و نقل بین‌المللی، نظام بیمه‌ها و همه مسائلی که به تجارت برمی‌گردد. اگر سیستم سیاسی باور به مشارکت نهادهای مدنی داشته، باید نهادهای مدنی در جزء جزء این تصمیم‌ها حضور داشته باشند. به‌هرروی، جمع‌بندی من این است که بدون اصلاح سازمان سیاسی، نمی‌توان انتظار یک نوع دیوان‌سالاری کارآمد و نرخ بهره‌وری بالا را داشت.

منبع:  آینده‌نگر - لیلا ابراهیمیان، مجله آینده‌نگر، شماره 103، دی‌ماه 1399

اشتراک گذاری
تصاویر
  • دولت مدرن، نبود دموکراسی و فساد اداری
ثبت امتیاز
نظرات
در حال حاضر هیچ نظری ثبت نشده است. شما می توانید اولین نفری باشید که نظر می دهید.
ارسال نظر جدید

تصویر امنیتی
کد امنیتی را وارد نمایید:

تگ ها
تگ ها

درباره من

من عباس آخوندی شهروند ایرانم. به گواهی شناسنامه در 16خرداد1336 چشم به‌دنیا گشودم. خانواده‌ی من از دو سوی از روحانیان به‌نام بودند. پدرم شادروان شیخ علی آخوندی که نسب به آخوندی‌های یزد می‌برد، زاده‌ی مشهد و روحانی مجتهد و از ناشران به‌نام کتاب در حوزه‌ی دین بود. البته که خاندان آخوندی در حوزه‌ی نشر ریشه‌ای دیرینه دارند و چندین نسل بدین حرفه مشغول بوده‌اند و هنوز هم تعدادی از آنان هستند. مادرم کبری امینی زاده‌ی تبریز اولین فرزند مرحوم علامه امینی (ره) بود. گفتن از امینی جایی در این خود‌نگاشت ندارد. ادامه مطلب...